|
CONFERENCIA SOBRE PRESUPUESTOS
PÚBLICOS CON ENFOQUE DE GÉNERO |
ÍNDICE
I. INTRODUCIÓN
II. ¿QUÉ ES UNA INICIATIVA DE PRESUPUESTOS CON ENFOQUE DE GÉNERO?
III. MARCO PARA UNA INICIATIVA DE PRESUPUESTOS CON ENFOQUE DE GÉNERO
IV. ALGUNOS EJEMPLOS DE ANÁLISIS DE PRESUPUESTOS CON ENFOQUE DE GÉNERO
V. AUDITORIAS Y EVALUACIÓN
VI. PLANIFICACIÓN Y ESTIMACIÓN DEL PRESUPUESTO
VII. DOS PRINCIPIOS RECTORES PARA EL ANÁLISIS DEL PRESUPUESTO CON ENFOQUE DE GÉNERO
VIII.VENTAJAS PARA RESPONSABLES DE HACIENDA ADEMÁS DE PARA RESPONSABLES DE GÉNERO
IX. RETOS FUTUROS
INTRODUCCIÓN
La mayoría de los gobiernos han
expresado un compromiso de incorporar la transversalidad de género, pero a
menudo hay un abismo entre las declaraciones políticas y los modos en los que
los gobiernos recaudan y gastan dinero. Las iniciativas de presupuestos con
enfoque de género ayudan a llenar ese hueco y aseguran que el dinero público se
recauda y gasta de forma más efectiva. Las iniciativas de presupuestos con
enfoque de género ayudan a producir más coherencia entre los objetivos sociales
y económicos.
¿QUÉ ES UNA INICIATIVA DE PRESUPUESTOS CON ENFOQUE DE
GÉNERO?
Una iniciativa de presupuestos con enfoque de género no tiende a
producir presupuestos separados para las mujeres o a incrementar la cantidad de
dinero gastada en programas específicos para las mujeres. En cambio, tiende a
analizar cualquier tipo de gasto público, o método de recaudar dinero público,
desde una perspectiva de género, identificando las consecuencias e impactos para
mujeres y niñas cuando se comparan con los de hombres y niños.
El punto de partida es que las consecuencias e impacto es probable que difieran por la diferente posición social y económica de mujeres y hombres.
Una iniciativa de presupuestos con enfoque de género puede integrar diversos aspectos:
Dentro de departamentos gubernamentales: llevada a cabo por oficiales y consejeros o consejeras.
En cámaras o asambleas de representación política: llevada a cabo por representantes electos.
Fuera del gobierno: llevada a cabo por personal investigador y organizaciones no gubernamentales.
- El presupuesto completo.
- Programas o departamentos seleccionados.
- Planificación y estimación.
- Auditoría y evaluación.
MARCO PARA UNA INICIATIVA DE PRESUPUESTOS CON ENFOQUE DE
GÉNERO
1. Para cada Consejería o Programa seleccionado, mirar las
Entradas, Actividades, Resultados e Impactos planeados y reales.
- Gastos: consiste en el dinero adjudicado y gastado.
- Actividades: consiste en los servicios planeados y proporcionados, ej: servicios de salud, servicios de apoyo a la industria, servicios de recogida de impuestos.
- Resultados: consiste en el grado de cumplimiento planeado y conseguido de las actividades, e.j: pacientes tratados, negocios apoyados, impuestos pagados.
- Impactos: consiste en los logros planeados y realizados en relación con los objetivos más amplios, e.j: gente sana, negocios competitivos, crecimiento sostenible del producto nacional.
2. Conducir un análisis de presupuestos con perspectiva de género preguntando si lo planeado ha sido lo realizado.
- Gastos: están equitativamente distribuidos entre mujeres y hombres y son adecuados para lograr objetivos importantes para las mujeres además de para los hombres.
- Actividades: son igualmente apropiadas para mujeres y para hombres y son adecuadas para lograr los objetivos importantes para las mujeres además de para los hombres.
- Resultados: están equitativamente distribuidos entre mujeres y hombres y son adecuados para lograr objetivos importantes para las mujeres además de para los hombres.
- Impactos: incluyen el logro de objetivos importantes para las mujeres además de para los hombres.
3. Difusión de los resultados del análisis a la clase política y el público a través de informes, herramientas, interpelaciones parlamentarias, diálogos políticos, periódicos, libros, materiales educativos populares, etc.
ALGUNOS EJEMPLOS DE ANÁLISIS DE PRESUPUESTOS CON ENFOQUE DE GÉNERO
Se están llevando a cabo iniciativas de varios tipos en más de 20 países. Hay una amplia gama de herramientas que están disponibles o están siendo desarrolladas--para más detalle, veáse Diane Elson, Integrating Gender Issues into National Budgetary Policies and Procedures: Some Policy Options Journal of International Development , Vol 10 (pp929-941) 1998 y Debbie Budlender y Rhonda Sharp, How to do a gender-sensitive budget analysis: contemporary research and practice, Commonwealth Secretariat y Australian Agency for International Development, 1998.
Aquí les hablaré de los análisis hechos por el gobierno sudafricano y por personal investigador y componentes del Parlamento en colaboración con a la Iniciativa de Presupuestos de Mujeres de Sudáfrica (South African Women's Budget Initiative); y por personal investigador en el Reino Unido, muchos de los cuales colaboran con el Grupo de Presupuestos de Mujeres del Reino Unido (UK Women's Budget Group), un Think Tank (laboratorio de ideas) independiente de profesionales de la investigación y representantes de los grupos de mujeres.
A) Auditoría de la Distribución de los Ingresos y Gastos Reales: Análisis de la Incidencia del Gasto
El análisis de la incidencia del gasto público enlaza los gastos realmente efectuados con los pagos reales de los servicios proporcionados. Es útil cuando el pago individual de los servicios se puede identificar. Aquí tenemos dos ejemplos:
Aproximadamente 350 millones de rands han sido asignados al Programa Nacional de Obras Públicas de los presupuestos nacionales desde 1994. El Programa de Obras Públicas basado en la Comunidad (Community Based Public Work Program CBPWP) abarca 250 millones del mismo. Algunas provincias han añadido fondos de sus propios presupuestos.
Una evaluación del programa en 1997 encontró que la calidad de las obras producidas era excepcionalmente alta comparada con programas similares en otras partes del mundo. Encontró que los 599 proyectos habían sido bien distribuidos geográficamente en relación a los perfiles de pobreza relativa de las nueve provincias.
De las personas que se emplearon en los proyectos, el 41% eran mujeres y un 12% jóvenes. Aunque la cifra de mujeres es inferior a la proporción femenina de la población en las áreas rurales donde los proyectos se ejecutaban, es casi seguro que es superior a lo que se hubiera producido de no haberse diseñado un objetivo específico. Desgraciadamente, la evaluación sugiere que a las mujeres se les asignaban con más frecuencia los trabajos más engorrosos, que el promedio de sus salarios era inferior, que fueron contratadas por periodos de tiempo más breves que los hombres y que tenían menores probabilidades de recibir formación que los hombres. El 37% de los hombres empleados recibieron formación , comparado con el 32 % de mujeres.
Los resultados de la evaluación han constituido la base de los planes actuales del departamento para afinar el programa y mejorar el diseño de objetivos.
Fuente: Departamento de Finanzas, República de Sudáfrica, Budget Review 1998, Pretoria, p.6.44
Los programas de la Nueva Política Económica (New Deal) tienen como objeto poner en el mercado de trabajo a más gente en edad de trabajar que actualmente no ejercen un trabajo remunerado. Las cifras del Departamento de Educación y Empleo muestran que solamente el 27% de la participación en el New Deal para personas jóvenes desempleadas corresponde a mujeres y sólo son mujeres el 16% de las personas que se acogen al New Deal para desempleo de larga duración. En el caso del New Deal para progenitores solos (familias monoparentales), el 95 % de la participación es femenina.
Los cálculos efectuados por Katherine Drake en la London School of Economics muestran que el 57% de los fondos disponibles para los programas de la Nueva Economía (New Deal) van a programas para jóvenes, el 23% va a programas para personas desempleadas de larga duración y sólo el 8% para familias monoparentales. (El resto va a otros programas menores). Drake estima que es doble la cantidad de dinero gastada por persona en el programa de jóvenes que en el de familias monoparentales.
Fuente: Katherine Rake, Into the Mainstream? Why Gender Audit is an essential tool for policymakers, New Economy, Vol 7 No 2 (pp.107-110) June 2000
B) Evaluación de la Idoneidad de los Gastos Reales para el Logro de Objetivos
Una distribución justa del gasto real y de los servicios entre mujeres y hombres no asegurará en sí mismo que los objetivos importantes para las mujeres, además de para los hombres, se realicen si el gasto y el ingreso recaudado es insuficiente. Es útil comparar gastos reales con los gastos que se requerirían para lograr objetivos específicos y cuantificables. Además, la comparación entre programas y países puede ser útil para arrojar luz sobre las prioridades.
En Sudáfrica en 1995 el 20% de todas las mujeres africanas y el 14% de todos los hombres africanos mayores de 20 años no tenían educación formal. 7,4 millones de personas eran analfabetas, de las cuales 4 millones eran mujeres. Sólo aproximadamente un tercio de una población de un millón de personas participaba en el programa de educación básica para personas adultas (adult basic education and training (ABET)) en 1994. Aproximadamente el 29% de ellos eran programas gestionados por el estado y la mayoría de las personas participantes eran mujeres (59% comparado con el 41% de hombres).
La asignación gubernamental para los programas ABET era tan sólo de un 1% de la asignación para educación en el periodo 1996/97. Un plan para el ABET en Sudáfrica fue diseñado en 1994 por el Centro para el Desarrollo de la Política Educativa (Centre for Education Policy Development), una ONG Sudafricana. Su objetivo era alcanzar los 3 millones de alumnado en 5 años. El presupuesto presentado para el primer año del plan era de 130 millones de rands. El plan no se puso en acción. El gasto público en el ABET en el periodo 1997/98 fue de 2,5 millones de rands, cayendo hasta 1,9 millones de rands en 1998/99.
Fuente: Karen Hunt y Debbie Budlender (eds.) Money Matters- Women and the Government Budget, Idasa, Capetown, 1998.
El gobierno del Reino Unido ha presentado una Estrategia Nacional de Cuidado Infantil (National Childcare Strategy) y ha declarado que una protección infantil decente a un precio asequible debería ser un derecho y no un privilegio.
Drake estima que el gasto público en cuidados infantiles en el Reino Unido en el periodo 1995-2000 ha sido menos de un quinto del gasto en los programas de la Nueva Economía (New Deal), y comprende un gasto anual de aproximadamente 0,01% del PIB. En comparación, Suecia gasta casi el 2% del PIB en cuidado infantil proporcionado por el estado y tiene una de las tasas más altas de Europa en empleo femenino.
Fuente: Katherine Rake, op. Cit.
PLANIFICACIÓN Y ESTIMACIÓN DEL PRESUPUESTO
Incorporar el análisis de género en el planificación y estimación del presupuesto requiere unir el conocimiento sobre los roles y las relaciones de género y el conocimiento sobre el sector público y la economía. El planeamiento y la estimación del presupuesto tiene lugar tanto a nivel de programas como a un nivel macroeconómico. Se ha realizado un mayor progreso en pensar cómo introducir la transversalidad de género en los programas, mediante la introducción de una valoración con conciencia de género de las políticas. Aquí están dos ejemplos:
La inversión en infraestructura sirve para construir capacidad económica y mejorar la competitividad, además de que contribuye a mejorar la calidad de vida de las personas de escasos recursos. La energía, el transporte, las comunicaciones y la infraestructura social comporta beneficios significativos para mujeres y menores, particularmente.
Se espera que se incrementen los gastos de capital financiados por el gobierno nacional y provincial, capital gastado en programas de agua y en la infraestructura relacionada de 1537 millones de rands en 1998/99, incrementándose hasta 1785 millones de rands en el periodo 2000/01.
A finales de 1995 sólo un tercio de las familias africanas y menos de un cuarto de las familias negras tenían agua corriente dentro de sus casas, comparado con el 97% de las viviendas de las familias indias y blancas. Fuera de las áreas urbanas, sólo el 12% de los hogares africanos tenían agua corriente en el interior y el 21% tenían un grifo común en el exterior, mientras que el 28% acarreaban agua desde los ríos, arroyos, presas o pozos artesanales y un 16% de pozos perforados. Para uno de cada seis hogares africanos que necesitaban acarrear agua, el recorrido era mayor de un kilómetro de distancia.
En 1993, el tiempo medio empleado en la tarea de recoger agua por miembros de los hogares rurales africanos era de 1 hora y 40 minutos. Para cada mujer individual el promedio para recoger agua era de más de una hora, 74 minutos. Algo menos de la mitad de las mujeres rurales africanas mayores de 18 años de edad pasaban parte de su tiempo acarreando agua.
Fuente: Departamento de Hacienda, Gobierno de Sudáfrica, Budget Review 1998, Pretoria (p 1.5 y 6.58).
El Grupo de Presupuestos de Mujeres (Women's Budget Group) celebra el reconocimiento de que aunque el crédito tributario para las familias trabajadoras (Working Families Tax Credit (WFTC)) ha traído beneficios a muchas familias, debería ser reformado para hacerlo más efectivo mediante la división en dos créditos tributarios separados: el Crédito tributario de Empleo (Employment Tax Credit (ETC)) y el Crédito Infantil Integrado (Integrated Child Credit (ICC)).
Particularmente, celebramos dos características del ICC: que irá de alguna manera a proporcionar un sistema integrado y fluido de apoyo financiero a menores que no esté relacionado con la situación laboral de los progenitores y que será pagado a la persona que se encarga de manera principal de los cuidados del niño o niña.
Cualquier efecto del incentivo al empleo debería ser dirigido a mujeres y a hombres por igual, de forma que la remuneración merezca la pena para ambos sexos y que se fomente la distribución de los roles de cuidadores y proveedores de ingresos entre los progenitores. Esto debería capacitar a las parejas para tomar decisiones sobre las horas de trabajo que les permiten a ambos disponer de tiempo para su descendencia y la oportunidad de acceder al empleo. Los incentivos actuales funcionan de tal modo que para muchas familias es más práctico para uno de los progenitores trabajar más horas mientras que el otro se ocupa del grueso de las responsabilidades de cuidados y asume solamente un papel secundario en el mercado laboral, o ninguno.
El salario desigual y las dificultades de encontrar cuidados infantiles apropiados son responsables en forma primordial de estos patrones. Es por tanto particularmente importante que la política gubernamental no favorezca esas desigualdades.
El WFTC, dado que está diseñado primariamente para conseguir que al menos uno de los progenitores de los hogares sin empleo entre en el mercado laboral, puede desincentivar los segundos salarios en los hogares (a pesar del crédito tributario infantil). Esto es así porque un segundo salario en la familia beneficiaria del WFTC supone un alto tipo impositivo del 55%, sin ningún incentivo para empezar. En realidad hay un desincentivo para compartir horas y responsabilidades de cuidados entre los dos progenitores, con un beneficio que se concede si una de las dos personas está empleada durante 30 horas o más, pero ningún beneficio si esas horas se reparten entre los dos miembros de la pareja.
Es importante que estas características no se reproduzcan en el sistema del ETC/ICC y que cualquiera sea tratado con igualdad por cualquier incentivo para acceder a un empleo. No hacerlo así, no sólo discrimina indirectamente a las mujeres, que se supone que son con mayor probabilidad las proveedoras del segundo salario, sino que es un planteamiento muy miope es términos de impedir la pobreza en los hogares, y por tanto en la infancia. Muchos hogares dependen de dos salarios para mantenerse fuera de la pobreza y gran parte del empleo es hoy en día inseguro. Los hogares con un solo salario no sólo son probablemente pobres: se convertirán en hogares de desempleo si la única persona proveedora pierde su trabajo. Es más, con el mayor índice de rupturas familiares, las personas proveedoras de segundos salarios dehoy serán las cabezas de familia (monoparentales) de mañana.
Fuente: Grupo de Presupuestos de Mujeres (Women's Budget Group), Submission to H.M.Treasury on the proposal for an Integrated Child Credit, London 2000.
DOS PRINCIPIOS RECTORES PARA EL ANÁLISIS DEL PRESUPUESTO CON ENFOQUE DE GÉNERO
1. Evaluación sobre base individual además de sobre base familiar.
Es importante evaluar el presupuesto desde el punto de vista de las familias pobres en comparación con los hogares ricos. Pero también es importante mirar dentro de los hogares y evaluar el presupuesto desde el punto de vista individual de mujeres y hombres, desde el punto de vista del monedero de la mujer además del de la billetera del hombre. Sólo así se asegurará que el presupuesto no está basado en la suposición de que todos los ingresos que llegan al hogar son puestos en común y compartidos adecuadamente por todas las personas que componen la familia.
2. Reconocimiento Sistemático de la Contribución del Trabajo de Cuidados No Remunerado
El grado en el que un país logra sus objetivos sociales y económicos depende no sólo de la cantidad de trabajo remunerado que su población realiza, sino también de la cantidad de trabajo no remunerado que la gente hace cuidando de su familia y vecindario y sobre el tiempo libre que las personas disponen para ocio y actividades cívicas. El trabajo no remunerado de cuidados (trabajo reproductivo) se distribuye todavía de forma desigual entre mujeres y hombres en la mayoría de los países y es uno de los mayores obstáculos a la igualdad en el trabajo remunerado y en el desarrollo completo de los talentos tanto de mujeres como de hombres.
VENTAJAS PARA RESPONSABLES DE HACIENDA ADEMÁS DE PARA RESPONSABLES DE GÉNERO
Las iniciativas de presupuestos con enfoque de género pueden tener éxito en términos de eficacia en lograr otros objetivos además de los de igualdad entre mujeres y hombres. Dos ejemplos:
A) Mejora de Objetivos
El análisis de género muestra que frecuentemente sí importa el hecho de que las medidas impacten directamente o bien sobre hombres o bien sobre mujeres, incluso cuando están viviendo juntos como parte de la misma unidad familiar. Por ejemplo, un presupuesto dirigido a reducir la pobreza infantil con frecuencia será más efectivo si destina un ingreso adicional específicamente en las manos de las madres más que en las de los padres. Una gran cantidad de pruebas procedentes de una amplia variedad de países evidencian que los hombres, incluso los hombres pobres, frecuentemente se quedan con parte de sus ingresos para su uso personal y discrecional en actividades de ocio, mientras que las mujeres prefieren contribuir con la totalidad de sus ingresos al "bote común" familiar o gastarlo de modo que beneficie directamente a los niños y a las niñas.
B) Evitando Falsas Economías
El análisis de género muestra que existe el peligro de que las medidas para reducir o contener el coste financiero de los servicios del sector público pueden transferir o perpetuar costes reales en términos de uso del tiempo para las mujeres, como principales cuidadoras de la familia. Por ejemplo, las medidas para reducir los costes financieros de los servicios de salud, reduciendo el tiempo que los y las pacientes permanecen en el hospital para la recuperación postoperatoria pueden transferir la carga del cuidado de la convalecencia a las mujeres del hogar. A su vez, esto tiene un efecto inmediato, obligando a las mujeres a ausentarse de sus empleos remunerados y disminuyendo su productividad.
La variedad existente de herramientas analíticas necesita extenderse y aplicarse más a fondo. El personal investigador está ya afrontando ese reto. Varios gobiernos de la OCDE están usando los fondos de cooperación para promover y apoyar iniciativas de presupuestos con enfoque de género en un gran número de países en África, Asia y Latinoamérica y el Caribe. El reto para ellos es mostrar cómo ejecutan la transversalidad de género en el planeamiento, estimación, evaluación y auditoría de sus propios presupuestos. Existen asimismo muchas iniciativas en el ámbito de la UE.